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6月4日，財政部公開了《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》），正式提出將將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。
這意味著每年全國超過8萬億的土地出讓金歸集、使用的路徑將產(chǎn)生很大的變化，那么我們應(yīng)當(dāng)如何理解這一重磅政策的帶來的影響呢？
一、轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算，做大地方財政盤子
在今年4月公布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中，已經(jīng)明確提出：加強(qiáng)政府性資源統(tǒng)籌管理。將依托行政權(quán)力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣收入等按規(guī)定全面納入預(yù)算，加大預(yù)算統(tǒng)籌力度。將應(yīng)當(dāng)由政府統(tǒng)籌使用的基金項(xiàng)目轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算。
土地出讓金進(jìn)入歷史，雖然相應(yīng)增加預(yù)算內(nèi)財政收入，但是地方政府的收支自由度大幅度下降，很多地方政府自己比較難受！
因此，本次《通知》實(shí)質(zhì)上并未改變土地出讓金的歸屬權(quán)和分配模式，只是根據(jù)深化預(yù)算改革的要求，將本來歸屬政府性基金預(yù)算的土地出讓金等資金劃歸一般公共預(yù)算，并由稅務(wù)局通過非稅收入進(jìn)行統(tǒng)一管轄，改變傳統(tǒng)上自然資源部門對于土地出讓金“自收自支”的管理模式。和之前土地出讓金歸地方政府所有一致的是，稅務(wù)部門仍然將按照屬地原則征收四項(xiàng)政府非稅收入；這意味著土地出讓金依然歸屬地方財政，只是管理體系、征繳方式進(jìn)行了改革、產(chǎn)生了變化。
并且，在土地出讓金進(jìn)入一般公共預(yù)算后，能夠有效緩解地方財政的壓力，對提升地方政府可用財力有比較顯著的作用。據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2020年地方一般公共預(yù)算本級收入100124億元，地方國有土地使用權(quán)出讓收入84142億元。在改革過后，吸收了土地出讓金后的地方一般公共預(yù)算將有很大的增長。盡管需要考慮土地相關(guān)的支出，但這對緩解地方財政的困境仍將有很大的改善作用；尤其是在提高地方財政的“六保六穩(wěn)”方面，將有實(shí)質(zhì)性的提升。
另一方面，財政部對地方政府實(shí)施政府與社會資本合作（PPP）項(xiàng)目進(jìn)行了支出限額的管理，要求地方政府每年用于PPP項(xiàng)目的支出不得超過地方一般公共預(yù)算的10%。因此，過去兩年許多地方政府都反映用于PPP項(xiàng)目的支出已經(jīng)基本達(dá)到上限，PPP項(xiàng)目入庫的增速也比之前有了明顯降低。隨著《通知》的落地、轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算支出的資金變多、地方財政盤子的進(jìn)一步擴(kuò)大，地方政府可用于PPP項(xiàng)目的支出也有望得到大幅度的增加，或?qū)⑼苿有乱惠喌胤巾?xiàng)目投資的進(jìn)程。
二、加強(qiáng)部門資金監(jiān)管，健全土地配套稅收
今年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化稅收征管改革的意見》，要求深化稅收征管制度改革，著力建設(shè)以服務(wù)納稅人繳費(fèi)人為中心、以發(fā)票電子化改革為突破口、以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動力的具有高集成功能、高安全性能、高應(yīng)用效能的智慧稅務(wù)。
從現(xiàn)行體制來看，將過去由自然資源部門進(jìn)行管理、在系統(tǒng)內(nèi)“自收自支”的土地出讓金等資金，統(tǒng)一交由稅務(wù)局管理，確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)監(jiān)管、健全土地配套稅收等問題，從根本上提升土地相關(guān)資金的征收與歸集效率、降低征納成本：
一是加強(qiáng)土地類資金的歸集使用，避免借土地違規(guī)舉債。在地方財政預(yù)算管理中，涉及土地類的資金管理一直是監(jiān)管的焦點(diǎn)；盡管經(jīng)歷了多次改革，但許多地方仍然存在以未出讓土地、或者以土地整理為名進(jìn)行融資、增加地方隱性債務(wù)的現(xiàn)象。因此，將土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)、通過更為健全的稅收系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一的征繳管理，有助于加強(qiáng)地方財政的資金歸集與管理，避免土地領(lǐng)域的預(yù)算不實(shí)、違規(guī)舉債。
二是從土地出讓開始進(jìn)行土地類稅收的全流程信息化管理，加強(qiáng)土地增值稅等稅收的征稅與管理水平。土地出讓是許多項(xiàng)目的源頭，同樣也是開發(fā)類業(yè)務(wù)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的開端；將土地出讓金交由稅務(wù)局征收后，有助于稅務(wù)進(jìn)行信息化與大數(shù)據(jù)管理，加強(qiáng)各類稅收的管控。如之前由于土地出讓與土地開發(fā)間的多頭管理，土地增值稅很難進(jìn)行全過程監(jiān)管，只能依賴屬地稅務(wù)局進(jìn)行核定征收，導(dǎo)致未能較好的起到調(diào)控土地市場的作用。因此，這一改革有望推進(jìn)土地類稅收的管理與征收，進(jìn)一步完善稅務(wù)監(jiān)管體系。
三是建立涉土地類業(yè)務(wù)的稅務(wù)、財政、自然資源、人民銀行等部門做好業(yè)務(wù)銜接和信息互聯(lián)互通工作機(jī)制，從源頭上對流入地產(chǎn)的資金進(jìn)行管控。自2018年以來，金融監(jiān)管已開啟多項(xiàng)工作對流入地產(chǎn)行業(yè)的資金進(jìn)行監(jiān)管，但違規(guī)融資用于土地出讓的情況仍然時有發(fā)生；因此，通過改革建立多部門的業(yè)務(wù)銜接與信息互聯(lián)互通工作機(jī)制后，有助于對涉房資金進(jìn)行更嚴(yán)密、穿透式的監(jiān)管，有望將地產(chǎn)徹底“關(guān)進(jìn)籠子”。
三、剝離非行政性職能，加速政府投資改革
自全面深化改革以來，政府職能已經(jīng)歷多輪調(diào)整；在整體市場化的目標(biāo)下，構(gòu)建服務(wù)型政府、進(jìn)一步的剝離政府非行政職能、轉(zhuǎn)變政府直接干預(yù)市場的目標(biāo)已經(jīng)非常清晰。
因此，早在2018年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國稅地稅征管體制改革方案》中就已經(jīng)提到：按照便民、高效的原則，合理確定非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門的范圍，對依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目成熟一批劃轉(zhuǎn)一批，逐步推進(jìn)。本次《通知》的落地，更是通過土地出讓金征管職責(zé)的轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步推動來政府直接投資土地儲備項(xiàng)目的轉(zhuǎn)變。
在當(dāng)前的政策框架下，地方自然資源系統(tǒng)下轄的土地儲備管理中心（事業(yè)單位）是地方進(jìn)行土地整理、收儲的唯一合法主體；但由于預(yù)算管理的限制，土地儲備中心往往缺乏土地收儲過程中所必須的拆遷資金，經(jīng)常導(dǎo)致征拆進(jìn)度緩慢、又或不得不違規(guī)舉債。
在土地出讓金轉(zhuǎn)由稅務(wù)局管理后，有助于地方統(tǒng)籌資金、通過安排擁有更大可用財政的一般公共預(yù)算資金用于土地整理的資金周轉(zhuǎn)；并且也可以在預(yù)算明確的情況下，將土地整理等工作通過政府購買服務(wù)、委托整理等市場化模式實(shí)施，進(jìn)一步提高地方政府在土地整理項(xiàng)目上的運(yùn)作效率，緩解地方項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中的諸多難題。
因此，這一改革有望推動土地整理等一級土地開發(fā)領(lǐng)域的市場化程度，降低地方財政的資金壓力與前期開發(fā)成本；同時也通過對預(yù)算的規(guī)范管理、按實(shí)際需求安排預(yù)算支出，解決政府投資項(xiàng)目中存在的資金不到位、撥付緩慢等現(xiàn)有痼疾。
四、健全現(xiàn)代財稅機(jī)制，防范地方財政風(fēng)險
目前，財政、稅務(wù)體系的多項(xiàng)改革都是為了健全現(xiàn)代財稅機(jī)制，以及從制度設(shè)計上、問題根源上來防范地方財政運(yùn)行中可能存在的風(fēng)險。因此，將土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)局征收也是這一目標(biāo)下的具體舉措：
既旨在通過做大一般公共預(yù)算盤子，增強(qiáng)地方政府的資金統(tǒng)籌程度，也是降低潛在的財政運(yùn)行風(fēng)險；
既通過稅務(wù)管理減少土地出讓金的違規(guī)挪騰、預(yù)算管理不嚴(yán)，也是增強(qiáng)土地類業(yè)務(wù)的管控，避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險；
既推動政府職能的轉(zhuǎn)變，剝離非行政職能，又推動各領(lǐng)域的市場化轉(zhuǎn)型、開放更大市場交給社會資本。
最后，隨著政府收入制度的日趨完善，在深化預(yù)算改革中提出的“健全地方政府依法適度舉債機(jī)制”也逐漸清晰。在“健全地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，一般債務(wù)限額與一般公共預(yù)算收入相匹配”的總體思想要求下，土地出讓金轉(zhuǎn)列一般公共預(yù)算帶來的改變，有助于在不增加政府債務(wù)率的基礎(chǔ)上加大一般債務(wù)的限額，通過現(xiàn)有的地方債管理機(jī)制來解決地方財政的燃眉之急、化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險。
從中我們可以看到，本次土地出讓金轉(zhuǎn)稅務(wù)征收的核心影響并不在地產(chǎn)，而在財稅體制、地方債務(wù)領(lǐng)域。新一輪的健全現(xiàn)代財稅機(jī)制，只是剛剛開始。
以下為通知全文
關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知
財綜〔2021〕19號
各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、自然資源廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財政局、自然資源局，國家稅務(wù)總局各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市稅務(wù)局，中國人民銀行上?？偛?，各分行、營業(yè)管理部，各省會（首府）城市中心支行，各副省級城市中心支行：
為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于政府非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門的有關(guān)部署和要求，決定將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。現(xiàn)就平穩(wěn)有序推進(jìn)劃轉(zhuǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、將由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入（以下簡稱四項(xiàng)政府非稅收入），全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。自然資源部（本級）按照規(guī)定負(fù)責(zé)征收的礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金，同步劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收。
二、先試點(diǎn)后推開。自2021年7月1日起，選擇在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島、云南?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）以省（區(qū)、市）為單位開展征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)，探索完善征繳流程、職責(zé)分工等，為全面推開劃轉(zhuǎn)工作積累經(jīng)驗(yàn)。暫未開展征管劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)地區(qū)要積極做好四項(xiàng)政府非稅收入征收劃轉(zhuǎn)準(zhǔn)備工作，自2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。
三、四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收后，以前年度和今后形成的應(yīng)繳未繳收入以及按規(guī)定分期繳納的收入，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳入庫，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)配合做好相關(guān)信息傳遞和材料交接工作。稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)按照國庫集中收繳制度等規(guī)定，依法依規(guī)開展收入征管工作，確保非稅收入及時足額繳入國庫。已繳入財政非稅專戶，但尚未劃繳國庫的有關(guān)資金，由財政部門按非稅收入收繳管理制度規(guī)定繳入國庫。
四、稅務(wù)部門按照屬地原則征收四項(xiàng)政府非稅收入。具體征收機(jī)關(guān)由國家稅務(wù)總局有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市、計劃單列市）稅務(wù)局按照“便民、高效”原則確定。原由自然資源部（本級）負(fù)責(zé)征收的礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無居民海島使用金等非稅收入，征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后的具體工作由國家稅務(wù)總局北京市稅務(wù)局承擔(dān)。
五、稅務(wù)部門應(yīng)當(dāng)商財政、自然資源、人民銀行等部門逐項(xiàng)確定職責(zé)劃轉(zhuǎn)后的征繳流程，實(shí)現(xiàn)辦事繳費(fèi)“一門、一站、一次”辦理，不斷提高征管效率，降低征管成本。具體征繳流程可參照本通知附件流程圖并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際研究確定。涉及經(jīng)費(fèi)劃轉(zhuǎn)的，方案按程序報批。
六、稅務(wù)部門征收四項(xiàng)政府非稅收入應(yīng)當(dāng)使用財政部統(tǒng)一監(jiān)（?。┲频姆嵌愂杖肫睋?jù)，按照稅務(wù)部門全國統(tǒng)一信息化方式規(guī)范管理。
七、資金入庫后需要辦理退庫的，應(yīng)當(dāng)按照財政部門有關(guān)退庫管理規(guī)定辦理。其中，因繳費(fèi)人誤繳、稅務(wù)部門誤收需要退庫的，由繳費(fèi)人向稅務(wù)部門申請辦理，稅務(wù)部門經(jīng)嚴(yán)格審核并商有關(guān)財政、自然資源部門復(fù)核同意后，按規(guī)定辦理退付手續(xù)；其他情形需要退庫的，由繳費(fèi)人向財政部門和自然資源部門申請辦理。人民銀行國庫管理部門按規(guī)定辦理退付手續(xù)。
八、除本通知規(guī)定外，四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。
九、自然資源部門與使用權(quán)人簽訂出讓、劃撥等合同后，應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)部門和財政部門傳遞相關(guān)信息，確保征管信息實(shí)時共享。稅務(wù)部門應(yīng)會同財政、自然資源、人民銀行等部門做好業(yè)務(wù)銜接和信息互聯(lián)互通工作，并將計征、繳款等明細(xì)信息通過互聯(lián)互通系統(tǒng)傳遞給財政、自然資源、人民銀行等相關(guān)部門，確保征管信息實(shí)時共享，賬目清晰無誤。同時，向財政部門報送征收情況，并附文字說明材料。
各級財政、自然資源、稅務(wù)、人民銀行等部門要把思想認(rèn)識統(tǒng)一到中央決策部署上來，切實(shí)提高政治站位，強(qiáng)化部門協(xié)作配合，形成非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)協(xié)同共治合力。各地在征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作中若遇到重大問題，應(yīng)當(dāng)及時向稅務(wù)總局報告，稅務(wù)總局應(yīng)當(dāng)會同財政部、自然資源部、人民銀行等有關(guān)部門根據(jù)試點(diǎn)情況，研究完善具體征繳流程，指導(dǎo)各地做好劃轉(zhuǎn)工作；涉及地方跨部門協(xié)調(diào)難點(diǎn)問題，應(yīng)當(dāng)及時向同級政府報告，請地方政府及時協(xié)調(diào)解決和處理，確保劃轉(zhuǎn)工作順利進(jìn)行。
附件：國有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入征繳流程
財政部 自然資源部 稅務(wù)總局 人民銀行
2021年5月21日